按照国务院扶贫办关于国家扶贫改革试验区建设的要求，我们立足阜新实际，着眼长远发展，坚持试点先行，创新体制机制，取得初步成效。现将有关情况报告如下。

一、创新组织领导体制机制

我市把加强组织领导作为扶贫改革试验区建设的重要保证，转变单一层级、单一部门、单一方式开展扶贫工作，探索建立组织领导、责任落实、推进制度、政策保障“四个体系”，形成“大扶贫”的体制机制格局。

（一）健全组织领导体系。构建 “省级统筹、市级组织、县区试点、乡（镇）村落实”的“上下联动”领导体系。在省级层面，省委、省政府专门下发了《关于支持阜新国家扶贫改革试验区建设工作分工的通知》，明确由省扶贫办牵头，33家省直单位合力推进的机制。在市级层面，成立了由党政主要负责同志任双组长的领导小组，召开领导小组会、市委常委会、市政府常务会、专题会，研究部署脱贫攻坚工作。在县区层面，结合各自特点，进行体制机制等方面的有益探索，为市级改革开展先行试点，进而上升为可复制、可推广的经验。在乡村层面，重点是用好上级试点政策，检验试点成效。特别是在机构改革中，我市不仅没有削弱各级扶贫机构，反而超常规配备力量，将市扶贫办由政府直属参公事业单位调整为政府组成部门，并增加了人员编制。阜蒙、彰武两个省级贫困县均在乡镇一级成立了扶贫办，形成市、县、乡（镇）“三位一体”的扶贫领导体系。

（二）健全责任落实体系。明确了市、县区、乡镇、村党政一把手负总责制度，建立“四级书记”抓扶贫的责任机制。强化激励措施，坚持在试验区考察识别干部、选拔任用干部。开展精准“三查一访”（“政策落实、收入核实和脱贫攻坚质量巩固提升情况”大排查，“脱贫成效满意度”入户回访），压实基层责任，形成了“横向到边、纵向到底，一级抓一级、层层抓落实”的工作局面，增强了工作的预见性、系统性、主动性，保证各项工作有序有效推进。

（三）健全推进制度体系。在工作中，我们不断完善考核评比、定期调度、督查督办、监测预警制度，将国家扶贫改革试验区建设，纳入了对各县区、各部门和各单位绩效考评工作体系，定期调度工作进展，实地督办落实情况，以县区为单位开展防止返贫监测，形成监测、预警、帮扶、保障“四位一体”防止返贫工作机制，确保高质量完成试验区建设。

（四）健全政策保障体系。围绕改革试验区重点工作，着力构建解决相对贫困的政策体系和长效机制，确保实现长期稳定脱贫。积极争取上级支持，整合利用财政、土地、教育、医疗、就业、低保、人才等方面政策，以财政扶贫资金为引导，汇聚各类资金投入扶贫改革试验区建设，先后下发了《关于全面推进阜新国家扶贫改革试验区建设的实施意见》以及土地承包经营权抵押贷款、生态扶贫等53个配套文件，探索形成全领域全方位扶贫政策体系。

二、创新扶贫工作体制机制

以整合资源、改革创新、先行先试、统筹推进为原则，坚持“七化融合”，探索建立符合阜新实际、体现阜新特色的扶贫工作体制机制。

（一）坚持党建引领全程化

充分发挥党的政治优势、组织优势和密切联系群众优势，坚持将党建引领贯彻扶贫改革试验区建设全过程，凝聚脱贫合力，筑牢战斗堡垒。

一是夯实基层基础。我市把夯实农村基层党组织作为有力抓手，努力把村党组织打造成为决战决胜脱贫攻坚、带领群众致富的坚强战斗堡垒。坚持把村干部队伍建设作为一项基础性工程，注重从大学毕业生、退伍军人、致富带头人中培养村“两委”成员。积极推进“一肩挑”工作，全市村党组织书记、主任比例达到98.6%，位列全省第一。克服财政困难，推动全市在职村干部基本报酬、村级组织办公经费和党建工作经费全部达到规定标准，实现历史性突破，并建立了村干部报酬待遇与经济社会发展同步增长机制，充分调动扶贫工作积极性。

二是推动力量下沉。全市先后分两批次大规模选派到乡村工作干部864名，进一步充实了脱贫攻坚工作力量，共帮助乡村党组织制定发展规划753份，整修村路331公里，协调投入基础设施建设资金6573万元。蹲苗式选派年轻干部到脱贫攻坚一线，选调县区4名优秀年轻干部到市扶贫办培养锻炼。在市委党校学员中抽调128名年轻干部组成31个指导组，深入全市65个乡镇、622个村开展拉网式排查，督促整改制度落实等方面存在问题1937个。

三是创新党建载体。创建党建引领脱贫攻坚和推动乡村振兴的新模式，开展了“党建+精准脱贫+乡村振兴”、“党支部+合作社+贫困户”、“整乡推进、整县提升”创建行动等载体活动。因地制宜、因户施策，为贫困户量身打造扶贫项目，不断壮大村集体经济，2019年，69个扶持村项目全部完成，2020年全市共确定发展壮大集体经济扶持村68个。开展“千千结”活动，组织全市机关党支部与村党组织“结对子”，开展互学互帮互促活动，共同投身脱贫攻坚工作，共同发展“一村一品”农业项目312个，争取和投入致富项目资金1.4亿元。

（二）坚持生产经营规模化

坚持“资源变资产、农民变股东”思路，深化农村土地确权登记改革，创造性开展互换并地改革，整合农村土地资源，有力地推进了农业规模化经营，释放生产要素最大效益。

一是完成农村土地确权登记试点。2014年，彰武县被国家确定为农村土地确权登记试点县。我们以此为契机，对彰武县农村土地进行了全面摸底，为后续的改革奠定了基础。通过土地确权，全县新增耕地40万亩，平均每个村增加2200亩，按每亩50元租金，每年可增加村集体收入11万元。

二是创新土地使用权流转。为了更好吸引民间资本投入规模经营，通过租赁等方式，将土地使用权流转到大户、农民合作社等新型经营主体手中，实现规模化经营，更好地带动贫困户脱贫。目前，全市土地流转面积累计228万亩，占家庭承包经营土地面积的30.2%。

三是实施土地互换并地改革。以彰武县为试点，在保持农村土地承包关系稳定的基础上，充分尊重广大农民意愿，牢牢把握“细碎变整块及土地所有权不变、农户承包地面积不变、30年承包期机制不变”的“三不变一变”原则，把农民手中细碎化的土地化零为整、变小为大，实现了土地资源的有效整合。目前，彰武县已累计并地97万亩，由并地前的44.2万块合并成12.4万块，涉及农户5.4万户，人口19.6万人，改革成果突显。

（三）坚持城乡资源一体化

坚持把产业发展与脱贫攻坚有机统一，有效整合各类资源，实现城乡企业与产品、资源与资金的有效对接，大力推进城乡一体发展，促进扶贫改革试验区建设。

一是探索龙头企业带动扶贫。充分发挥城镇大型农业龙头企业对脱贫攻坚的带动作用，让贫困户在现代农业发展中受益。通过采取“龙头企业+村集体+贫困户”、“龙头企业+合作社+贫困户”经营模式，引导农牧集团、鲁花公司、正远食品、爱仁食品、康龙食品等农业龙头企业结对贫困村，开展生产合作，实现村集体经济“破零”，贫困户户均增收5000元以上。

二是探索产业联盟扶贫。我市花生产业基础较好、优势明显。目前，全市涉及花生业务的农事企业及合作社、家庭农场超百家。为了整合资源、全产业链发展，市政府协同省农发行成立了阜新花生产业联盟，构建了一个产业联合体。通过产业联盟平台，延长产业链条，提高花生深加工和副产物综合利用水平，让每个从事花生业务的农事企业、合作社、家庭农场、贫困户都能在产业链中找到自己的位置，有效融入产业集群建设当中，使原料变成品、产品变成商品。

三是创新飞地项目扶贫。探索“飞地经济”强乡镇、项目收益促扶贫的模式，壮大乡村经济实力，增强脱贫内生动力。出台《阜新市加快“飞地经济”发展实施意见》，确定了财政收入分成、统计指标共享等系列鼓励支持政策。截至目前，全市共落地“飞地项目”202个，计划总投资335.4亿元，其中，投产项目29个、在建项目120个，每年带动8000多户贫困户人均增收2500元以上。

四是探索农村闲置资产再利用新路径。通过整合村集体闲置办公用房和废旧校舍，引导形成城市资本参与改造、招投标新建、村企联建等模式，共投入扶贫资金2835万元，建设运营扶贫车间152个，约占全省扶贫车间总数的40%。对统一招标建设的扶贫车间实行编号管理，统一“扶贫车间”标识，统一配套设施，实施制衣、玩具加工、电子原件等项目28类，安置贫困人口居家就业1160人，人均月工资1500元以上，就业一人，脱贫一户。

五是实施电商扶贫助农工程。将电商经济导入脱贫扶贫，搭建平台，创新举措，推动阜新地方农产品由简单“直播卖货”向打造地域品牌转变，不断做大做强贫困村脱贫主导产业。创新“电商带货+品牌培育”模式，制定出台了《2020年电商扶贫助农增收实施方案》，大力推进全市性电商扶贫网络平台建设，培育乡镇助农直播间和扶贫网店及网络扶贫达人，阜蒙县申报成为全国2020年“电子商务进农村综合示范县”；彰武县申报成为全国“互联网＋农产品出村进城工程”试点县。目前，已经建立了全市统一的扶贫农产品信息服务平台，培育电商主体58个、重点电子商务直播企业12家、网红91人，搭建农村电商服务平台146个，年电商销售额达5000万元。今年上半年，先后与抖音、腾讯、拼多多等直播平台合作，组织了5场由市县级领导走进直播间的“直播带货”活动，为34种扶贫产品带货助力，发布相关视频243个，点击量1.2亿次，销售额超过350万元。

（四）坚持产业发展生态化

生态环境脆弱是资源型城市的特点，也是农村致贫的一个重要原因。按照生态产业化、经济化、市场化的发展思路，推动生态短板向生态良好、产业发展转变。为此，我市以彰武县为试点，开展了生态扶贫试点，推动生态文明建设和脱贫攻坚有机融合、科学叠加、良性互动，真正走出一条“生态扶贫”新路子，有力践行“绿水青山就是金山银山”。

一是探索生态旅游扶贫模式。2018年以来，在彰武县实施了草原生态恢复、造林绿化和柳河治理等三项工程，大力发展旅游业，在生态建设中夯实脱贫致富基础。草原恢复工程规划总占地150万亩、覆盖7个乡镇，核心区涉及5807户、12368名建档立卡贫困群众，通过土地流转、旅游服务等方式受益，人均年增收达1000元以上。

二是探索林下经济扶贫模式。在彰武县发展林地面积176万亩，森林覆被率达34%，生态效益和社会效益估算值达91.6亿元，林区建档立卡贫困人口人均收入达9650元。

三是探索综合治理扶贫模式。实施柳河治理工程规划总投资30亿元，今年正式启动，新建堤防工程和城区段景观带，实施土地开发整理5万亩，通过生态补偿、劳动务工、发展生态水稻种植等扶贫产业增加贫困人口收入，从根本上提升沿岸7491户贫困户的脱贫质量。

（五）坚持各方力量集约化

着眼于构建大扶贫格局，改变仅依靠政府资源开展扶贫工作的模式，通过多种形式，充分调动全社会各方面力量，投身到扶贫改革试验区建设。

一是创新“集团帮村”模式。我市探索建立了由市级领导带队，市直单位和重点龙头企业为成员，组建若干个帮扶集团。以每两年为一个周期，每个帮扶集团对口帮扶1个深度贫困村，形成市领导带队、牵头单位组织、综合部门协调、市直部门和企业等各方力量帮扶、县乡（镇）干部包村的“集团式”帮扶格局。目前，全市已先后4轮帮扶深度贫困村56个，解决帮扶资金44183万元，实施帮扶项目789个，使1.5万户、4.6万贫困人口直接受益，年人均增加收入1850元，多数村已成为阜新整村脱贫示范村。

二是创新协会帮扶模式。坚持政府主导、企业参与、产销联动、助力脱贫的原则，成立了全省首家集农产品产、加、销于一体的阜新农产品产销协会。通过统一的业务对接，协会先后与中国工业经济联合会、北京央联食品协会、深圳中际烘焙协会、深圳辽宁阜新商会等单位建立了很好的业务联系，帮助协会成员及贫困村在各地搭建了系统的销售平台，为成员企业及贫困村参与全国性竞争树立了信心，拓展了市场。目前，已经帮助农民销售产品35个品类，销售额超过1200万元。

三是创新“科技队伍+扶贫”模式。积极探索科技创新力转化成为脱贫攻坚成果的新路径，借助省农科院校的成果、技术和人才优势，全面推广“政府+科技+企业+贫困户”的科技扶贫模式，实施科技扶贫项目37项，组建8个扶贫共建专家团队，助力贫困乡村高质量完成产业扶贫项目，实现贫困户稳定脱贫，促进产业扶贫转向产业兴旺。省、市科技部门选派到乡镇的100名科技特派员，组织开展培训120多次，现场技术指导395次，培训农村实用技术人才3502人次，带动贫困人口14708人。

四是突出发挥能人带动作用。通过“能人+合作社+贫困户”的模式，鼓励致富能手、务工经商返乡人员、复退军人、回乡大中专毕业生等农村能人，领办上百家合作社，吸收带动近万名贫困户发展生产、增收脱贫，马亮、赵言等能人先进典型的扶贫做法在全市推广。

（六）坚持金融助力产品化

开发金融产品，开展金融支持，破解资金难题，助力扶贫改革，既增强了贫困户现代信用意识，又能激发他们脱贫的内生动力，为扶贫改革试验区建设注入更多的金融“活水”。

一是推出小额信贷金融产品。开展小额信贷支持试点工作，加大相对贫困人口发展产业的小额信贷支持力度，确保有意愿、符合条件的户应贷尽贷，现已发放扶贫小额贷款779户、3537万元，增速全省第一。

二是开展林权、土地经营权抵押试点。深入研究如何让贫困户的“资源变资产、资产变资金”，增强贫困人口脱贫的动力。在彰武县开展了土地经营权抵押贷款试点，盘活了现有土地资源，已经办理抵押贷款业务2800笔、1.5亿元。

三是创新配备“金融扶贫助理”。我市会同省农信社先后分三个批次，从阜新农商银行、阜蒙县联社、彰武县联社择优选派263名全日制大学本科以上学历的优秀年轻干部到村级党组织工作，任金融助理。在此基础上，创新一系列特色金融产品。开办“涉农创业贷”，为乡村产业项目发展提供贷款支持；开办“快捷贷”，帮助农户开通小额信用贷款、信用循环贷5万元权限，实现农户小额贷款即时申请、即时到账；开办“金信致富带头人贷款”，重点扶持各村致富带头人，2019年先后发放“金信致富带头人贷款”23笔、460万元。

四是开发涉农信用产品。针对不良贷款问题，选取阜蒙县建设镇德一村、彰武县丰田乡双龙村作为试点，通过村“两委”对部分农户不良贷款打包，先期偿还贷款或部分承贷，信用社让利，村“两委”托管不良贷款农户的耕地，由村“两委”统一经营，农户在村“两委”打工，形成完整收益链条，让资金流动起来，有效化解不良贷款。2019年，全市共建立信用村64个，推进了农村信用体系建设。

（七）坚持资金管理项目化

资金管理和使用备受关注。我们坚持以项目化的方式，突出重点，集中使用，发挥优势，发挥资金效应的可持续性，防止大而化之，“撒芝麻盐”，确保切实“扶”出成果、“改”出特色、“试”出经验。

一是探索整合扶贫与涉农资金统筹使用新模式。将中央扶贫改革试验区建设专项资金与市本级配套资金、其他涉农资金统筹整合使用，聚指成拳，形成合力。建立资金直达基层，确保扶贫资金投入与扶贫改革试验任务相匹配，并优先投向能够让贫困人口直接受益、持续稳定增收的改革试验项目。自试验区设立以来，中央先后投入我市扶贫改革试验区建设专项资金2800万元，市本级配套投入5881万元，整合投入其他涉农资金9217万元，共计17698万元投入扶贫改革试验。

二是探索建立扶贫资金收益保障机制。我市明确扶贫改革试验资金不许投入到主要生产经营区域在本市以外的实施主体，严禁投入亏损企业。新增投入的扶贫改革资金项目应做好项目评估论证，按照“谁统筹、谁论证”的原则，由统筹资金主体聘请具有资质的第三方评估机构，对拟实施的改革项目进行充分论证、全面评估。改革试验资金投入实施主体前，与实施主体签订收益分配方案，切实保障村集体和贫困户在项目持续期内获得稳定合理回报，确保贫困户不承担项目经营风险，改革试验资金投入年收益率不低于8%。目前，投入项目均实现了这个目标。

三是探索建立资金、资产闭环管理机制。我市将通过扶贫改革试验形成的资产和收益纳入扶贫资产范畴，防止资产闲置、损失，严禁挤占挪用。建立完善了县级扶贫资产登记、产权归属、运营管护、收益使用分配和资产处置等管理制度，明确管护方式，落实管护责任，确保扶贫资产保值增值，长期发挥效益。除已量化到贫困户个人的股权外，村级统筹投入形成的扶贫改革资产，在项目收益和本金退出后，重点用于后续扶贫项目、解决其他民生问题以及农村公益事业等。县及乡镇统筹投入形成的产业扶贫资产，严格按照国有资产管理办法规定进行管护，资产收益重点用于促进本地区贫困人口稳定增收，帮扶返贫人口和新发生贫困人口改善生产生活条件。中央资金及市级统筹资金形成的资产统一由项目所在乡镇政府管护，继续作为扶贫资产发挥扶贫效益，真正实现改革试验资产的保值增值。经清查核实，2016年至今，全市共形成扶贫资产1009项，其中，资产已确权695项、未确权295项、纳入“三资”管理633项；资产总量33122万元，其中，经营类资产296项、18190万元，公共类固定资产47项、434万元，长期股权投资类资产666项、股权10670万元、债权3025万元；扶贫资产累计收益14429万元，共有15.03万人次建档立卡贫困人口受益，其中，用于发展壮大村集体经济的收益资金3179万元，增加贫困户总收入11249万元，带动贫困人口人均增收0.07万元。

三、国家扶贫改革试验区建设带来的主要成效

一是全市脱贫成果好于预期。阜新被国务院扶贫开发领导小组确定为首批3个国家扶贫改革试验区之一之后，加快脱贫攻坚步伐。2015年底，全市共有建档立卡贫困户44196户、97340人，贫困村197个，阜蒙、彰武两县均为省扶贫工作重点县。截至2020年7月末，贫困人口由2015年底的97340人减少到2019年底的659人，贫困发生率由9.62%下降到0.06%。目前，剩余659名贫困人口已全部达到稳定脱贫条件，20818名低收入贫困人口年人均纯收入全部超过5000元，全口径97340名贫困人口中有30761人年人均纯收入超过10000元，脱贫质量稳步提升，全市脱贫攻坚取得决定性进展，完成任务进度超过预期。

二是加快乡村振兴战略实施。实施扶贫改革试验区建设之初，全市197个贫困村全部为“空壳村”。我们坚持脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，目前197个贫困村全部实现脱贫销号，村集体经济的实力稳步增强，年收入均超过5万元，有力支撑了县域经济的快速发展。阜蒙、彰武2个贫困县不仅实现脱贫“摘帽”，经济总量在全省44个县域排名分别从2015年的31位和39位上升到目前的11位和28位。两县经济总量占全市经济比重由2015年49%提高到2019年的51.8%，乡村振兴已经成为推动全市发展的四大战略之一。

三是助推阜新经济转型。阜新是全国第一个资源枯竭型城市经济转型试点市，具有城市和农村“双重”贫困的特征。2015年开展扶贫改革试验区建设以来，累计投入各类扶贫资金13.2亿元，实施产业扶贫项目2040个，有力促进了经济发展。大批实施扶贫项目，为农产品加工业快速发展奠定了基础。2019年底，农产品加工业占全市规上工业比重达到了34%，成为全市第一支柱性产业，成为经济转型的重要接续替代产业。

四是促进社会和谐稳定。坚持扶贫与扶志、扶智相结合，针对各类贫困群体分类施策、精准扶贫、精准脱贫，贫困人口的生产生活都得到了有效保障，生活状态、精神状态大为改观，许多矛盾和纠纷迎刃而解，农村信访量明显下降。几年来，共安置贫困人口就业31322人次、完成危房改造11363户、教育扶持62100人次、医疗救助35516人次、兜底保障32373人，贫困人口生活得更有信心、更有尊严、更加和谐，群众的获得感、幸福感明显增强。

五是改善生态环境。将脱贫攻坚与生态环境治理有机结合、协同推进，开展了“千村美丽、万村整洁”行动，特别是加大了对197个贫困村的支持力度，村容村貌大为改观。2015年以来，新建改造农村饮水工程380处，17.6万农村群众饮水安全得到保障。2019年，新建无害化厕所4000座，新增美丽乡村17个，“整洁村”实现全覆盖。

六是锤炼干部作风。全市广大干部坚持以人民为中心思想，深入一线，走村入户，坚持问题导向，实打实地在帮扶一线发现问题、研究问题、解决问题，既展现了党员风采，也密切了党群、干群关系。几年来，选派驻村扶贫工作队216支、选派驻村干部1113人和684名第一书记。仅今年以来，各级扶贫干部深入基层一线1.98万人次，帮助解决问题1.6万个，涌现出了一批扶贫先进人物。

七是提升城市形象。国家扶贫改革试验区建设以来，阜新扶贫工作取得了明显成效，阜新扶贫的“车新模式”、“集团帮村”工程、“政银保”合作涉农贷款等创新模式，得到了国家和省的肯定，引起了各级媒体的广泛关注。几年来，省级以上领导到阜新调研指导扶贫工作150余次、作出批示指示120余次，省级以上媒体报道210余次，其中新华社等中央媒体报道20余次。今年7月20日，中央电视台新闻直播间对阜新军分区6年帮扶3个贫困村成功脱贫的“集团帮村”典型经验进行了宣传报道，新华网、中国国防报等国家级媒体也进行了专题报道，城市的知名度和美誉度不断提升。